Leopoldo Tornarolli: ‘La viabilidad de abrir la economía dependerá de la política social’

– ¿Qué se está haciendo bien y qué no en materia de planes sociales?

– Argentina no hace cosas demasiado diferentes al resto de la región. La política principal es la AUH, un programa de transferencias monetarias similar a los que se aplican en casi toda América Latina. Es una política con buena aceptación por el bajo nivel de filtración hacia hogares que no la necesitan y porque minimiza el clientelismo. Además, tiene un impacto inmediato en el bienestar de los beneficiarios a través de la transferencia monetaria y, según muestran distintas evaluaciones, ayuda a mejorar la acumulación de capital humano en educación y salud de los beneficiarios, lo que mejora sus perspectivas a mediano y largo plazo. Lógicamente, no es suficiente.

– ¿Y qué no ve bien?

– Con el paso del tiempo comenzaron a ganar importancia un conjunto de “programas de empleo”, pero que funcionan bajo la órbita de Desarrollo Social, con características más discrecionales y donde el otorgamiento de beneficios no es automático sino vía intermediarios. Esto no implica que sean malos per se, y tal vez la intermediación viene a resolver, aunque sea parcialmente, problemas de falta de información y de capacidad de gestión territorial que enfrenta el Estado. Pero son programas menos transparentes y casi no existen evaluaciones sobre su funcionamiento y su impacto en los beneficiarios. El mantenimiento y la expansión en el tiempo de este tipo de políticas hacen pensar que el Estado ya no las ve como una herramienta para resolver una problemática temporal, sino como una forma de diluir su responsabilidad en la solución de un problema cada vez más estructural, la insuficiente creación de empleo privado. Además, existe la concepción errónea de que se puede y debe hacer política social a partir de casi cualquier política económica. El caso más paradigmático de esto son los subsidios a la energía. El intento de hacer política social y/o de distribución del ingreso con esas herramientas termina siendo contraproducente en todo sentido.

– ¿Es posible tener control sobre qué políticas funcionan y cuáles no con una inflación de casi 100%?

– Lógicamente, la inestabilidad propia de la economía de nuestro país, siendo la elevada inflación la característica más saliente de ese fenómeno, dificulta el monitoreo y la evaluación del funcionamiento de las políticas. Pero creo que no es ese el impedimento principal para que el Estado pueda entender y controlar cuáles son las cosas que funcionan y cuáles no. El rol que deberían cumplir la información pública sobre el funcionamiento de las políticas, la evaluación de sus impactos y las mejoras constantes en el diseño de esas políticas en buena medida termina siendo reemplazado por las “buenas intenciones” con las que se implementan distintas políticas. Para poner esto en otros términos: muchas veces se le da más valor al objetivo inicial con el que se implementa una política que a los resultados reales.

– El costo laboral en la Argentina bajó con la caída de los salarios. ¿Eso quiere decir que la demanda de trabajo aumentará?

– Efectivamente en 2022 el desempleo bajó. Y lo hizo en un contexto en que se incrementó la participación laboral, factor que muchas veces suele empujar a la suba del desempleo. Pero, en este caso, el incremento del empleo más que compensó esa suba en la participación laboral. La parte negativa de esta historia es la composición de ese aumento del empleo: se trató mayormente de trabajo informal, ya sea asalariado o por cuenta propia. En parte la explicación de la suba en la ocupación puede ser que la flexibilización de facto que se dio por la caída de los salarios reales, conjuntamente con el crecimiento de la economía en la primera parte del año, haya inducido a la contratación de trabajadores adicionales ahora relativamente más baratos, pero también una parte de ese incremento del empleo, particularmente del empleo por cuenta propia, se explica por la necesidad que tuvieron los hogares de generar más ingresos en ese contexto de caída de los salarios reales. No veo muy probable que en 2023 el empleo siga creciendo demasiado. Por un lado, todo parece indicar que la actividad económica no va a tener una dinámica muy virtuosa este año, con lo que la probabilidad de que la demanda de empleo muestre un crecimiento significativo es muy baja. Por otro lado, la tasa de empleo está en niveles bastante altos en términos históricos, por lo que tampoco sería esperable que siga creciendo.

– La pobreza está en 38,9% en base a datos del Indec. Teniendo en cuenta las correcciones que restan en tarifas y servicios, ¿en qué niveles podría ubicarse?

– Este mes el Indec informará sobre el valor correspondiente al segundo semestre de 2022, y todo parece indicar que será un valor superior a 39%, incluso es posible que sea cercano a 40%. Es difícil anticipar como terminará la pobreza en 2023, pero no parece ser este un año muy auspicioso como para esperar una reducción significativa, más teniendo en cuenta que es posible que las correcciones que menciona la lleven todavía más arriba. En cualquier caso, dependerá de cuanto sea la inflación en 2023. Si se aproxima al número que persigue como objetivo el gobierno (60%) es probable que terminemos el año con una tasa de pobreza por debajo del 40%, si es más cercano a las previsiones de los privados (90-100%) seguramente la gestión actual terminará con una tasa de pobreza por arriba del 40%.

– Se habla mucho de abrir la economía pero, ¿está preparada la fuerza de trabajo de nuestro mercado para ser más competitiva? ¿no subiría el desempleo como con Menem?

– Los procesos de apertura, y las políticas que acompañan a estas etapas generan cambios en los precios relativos y ello necesariamente provoca cambios en la estructura productiva, con reasignación de la producción entre sectores, o sea qué se produce, y con cambios en la forma de producir al interior de todos los sectores, es decir cómo se produce, con un sesgo hacia procesos que incorporen más capital y tecnología y empleen más trabajo calificado, y con modificaciones en la localización de la producción, dónde se produce. Esto en gran medida ocurrió en los 90s.

– Tuvo un impacto significativo…

– Es que procesos de ese tipo no son neutros desde el punto de vista social, generan ganadores y perdedores, tanto entre grupos de trabajadores como entre sectores productivos y regiones del país. El impacto negativo que esto puede tener en las condiciones socioeconómicas puede ser importante en el corto plazo, en particular para los trabajadores no calificados, y la extensión de ese “corto plazo” depende de la velocidad a la que los factores productivos se reasignen entre sectores, lo que a su vez depende de la velocidad del proceso de apertura y de las políticas que acompañen al consecuente proceso de reconversión productiva. En general, la evidencia disponible indica que la reconversión toma tiempo, que no se completa en forma rápida y de manera automática.

En ese sentido, la legitimidad y sustentabilidad social, y en definitiva la viabilidad de un proceso de restructuración económica seguramente dependerá de las políticas que se implementen para proteger a los perdedores en el corto plazo y para facilitar su reinserción en el mediano plazo. En otras palabras, la viabilidad de abrir la economía dependerá de la política social y por ello vamos a seguir necesitando por un buen rato las políticas sociales hoy existentes, y hacerlas más eficientes mejorando su diseño.